Sans-Papiers sind Menschen, die über keine Aufenthaltsberechtigung in der Schweiz und damit über keinen legalen Aufenthaltsstatus verfügen. Die meisten Sans-Papiers sind auf der Suche nach Arbeit in die Schweiz eingereist und gehen einer Erwerbstätigkeit nach. Auch ehemalige Asylsuchende, deren Gesuch rechtskräftig abgelehnt wurde, sowie Asylsuchende mit einem Nichteintretensentscheid (NEE), die trotz abschlägigem Entscheid in der Schweiz bleiben, bezeichnet man als Sans-Papiers. Laut einer Studie aus dem Jahr 2005 leben schätzungsweise 90'000 Menschen als Sans-Papiers in der Schweiz. Andere Schätzungen gehen von weit höheren Zahlen aus. Mehr zu den unterschiedlichen Situationen, aus denen 'Sans-Papiers' hervorgehen, können Sie hier nachlesen.

Alle bisherigen politischen Vorstösse, eine kollektive Regularisierung von Sans-Papiers zu erwirken, die schon lange in der Schweiz wohnen und hier integriert sind, sind bisher gescheitert. Stattdessen wurde im Jahre 2001 die Möglichkeit von Härtefallbewilligungen eingeführt. Die Kriterien, die es dabei zu erfüllen gilt, sind jedoch hoch und entsprechend wenige Gesuche werden bewilligt. Doch Sans-Papiers wird es immer geben. Dies lässt sich auch mit der konsequentesten Politik nicht vermeiden. Nicht zuletzt profitiert auch unsere Wirtschaft von ihnen, denn sie arbeiten häufig in Bereichen, in denen es schwierig ist, schweizerisches Personal zu finden.

Wenn Behörden die Gesetze und Verordnungen allzu konsequent durchsetzen, nehmen sie oftmals in Kauf, dass sie die Menschen- und Grundrechte dieser Menschen verletzen. Dies belegen etliche Falldokumentationen der Schweizerischen Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht. Besonders stossend ist es, wenn Kinder und Jugendliche unter dieser Situation leiden müssen. Unbefriedigend sind ferner die von Kanton zu Kanton unterschiedlichen behördlichen Praktiken. Andererseits zeigen die Unterschiede, dass im Einzelfall pragmatische und menschenrechtsverträgliche Lösungen möglich sind. Dank dem Engagement von Sans-Papiers-Kollektiven sind trotz allem immer wieder kleine politische Erfolge zu verzeichnen.

Ein Vorstoss, der erfreulicherweise von beiden eidgenössischen Räten angenommen und umgesetzt wurde, ist die Motion von Luc Barthassat (CVP) im Jahr 2010. Die Motion beauftragte den Bundesrat, jugendlichen Sans-Papiers einen Zugang zur Berufslehre zu ermöglichen. Der Bundesrat erliess eine Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbsarbeit, die seit Februar 2013 in Kraft ist.

Seither haben jugendliche Sans-Papiers die Möglichkeit, für die Dauer einer Berufslehre eine Aufenthaltsbewilligung zu beantragen. 15 Monate nach Inkrafttreten der Verordnung fällt die Bilanz der Eidgenössischen Kommission für Migrationsfragen (EKM) jedoch eher verhalten aus. Sie teilte im Juni 2014 in einer Medienmitteilung mit, es hätten erst zwei Jugendliche ein Härtefallgesuch eingereicht. Für die Betroffenen sei das Risiko einer Wegweisung der Familie bei der Offenlegung ihrer Identität zu hoch.

Gemäss Schätzungen von Experten könnten pro Jahr zwischen 200 bis 400 jugendliche Papierlose eine Berufslehre beginnen. Die EKM appellierte deshalb an die Kantone, die Gesuche jugendlicher Sans-Papiers und ihrer Familien grosszügig zu behandeln. Doch obwohl die Verordnung ihre Wirkung zu verfehlen scheint und kaum Gesuche eingereicht werden, wird sie auf politischer Ebene bereits wieder bekämpft. Am 12. Juni 2014 überwies der Nationalrat die Motion von Céline Amaudruz (SVP/GE), welche fordert, dass die Verordnung durch ein Gesetz ersetzt werden soll. Das "Durchschmuggeln" einer Berufslehre für illegal Anwesende mittels Verordnung sei stossend und zeige ein Demokratiedefizit auf, so Amaudruz. Das Volk solle die Möglichkeit erhalten, dagegen das Referendum zu ergreifen, so die Begründung der Motionärin. Das Geschäft geht nun an den Ständerat. Stimmt auch dieser der Motion zu, wird der Bundesrat beauftragt, ein Bundesgesetz zu erlassen und dieses dem Parlament vorzulegen. Bundesrätin Simonetta Sommaruga argumentierte vergeblich, dass auch eine Verordnung demokratisch legitimiert sei (sda/12.06.2014).

Unter den Verschärfungen im Asyl- und Ausländerrecht leiden besonders die Kinder, die keine Schuld an der Situation ihrer Eltern tragen. Ein Fachbericht der Schweizerischen Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht (2013) zeigt eindrücklich auf, wie sehr die Lebensbedingungen unter anderem in den Nothilfestrukturen dem Kindeswohl widersprechen und behördliche Entscheide oftmals die UNO-Kinderrechtskonvention verletzen. Zur Veranschaulichung zitieren wir einen Fall aus dem Bericht der Beobachtungsstelle:  

«Farid» kommt mit seinem Sohn «Arian» aus Afghanistan und ersucht aus Angst vor einer Familienfehde, die er unwissentlich ausgelöst hat, Asyl in der Schweiz. Das BFM glaubt ihm nicht und weist das Asylgesuch ab. «Farid» und sein Sohn «Arian» können zuerst den Ausgang des Asylgesuches in einer Gemeinde abwarten, aber anfangs 2009 werden sie in die Nothilfeunterkunft NUK Juchstrasse in eine Barackensiedlung verwiesen. Der Aufenthalt an der Juchstrasse belastet den 11-jährigen «Arian» sehr. Es gibt dort keine Kinder in seinem Alter. Er erlebt die Spannungen zwischen den Nothilfebezügern und die Polizeirazzien. Er hat Angst auch in der Nacht. In der Schule kann er sich kaum konzentrieren. Er muss die Klasse wiederholen, obwohl er in der Heimat ein ausgezeichneter Schüler war. Nichtsdestotrotz muten die Zürcher Sozialbehörden dem 11-jährigen Jungen «Arian» den Aufenthalt in der Nothilfeunterkunft zu und weisen zum Teil mit unsensiblen und zynischen Begründungen eine Rückführung in die Gemeindestrukturen ab. (Schweizerische Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht, 2013)   

Am 19. März 2014 reichte Barbara Schmid-Federer (CVP) aufgrund dieses Berichtes und aufgrund der Antwort des Bundesrates auf ihre im Dezember 2013 eingereichte Interpellation, eine Motion ein. Die Motion verlangt vom Bundesrat einen Massnahmenkatalog für Kinder und Jugendliche in elterlicher Obhut sowie unbegleitete minderjährige Asylsuchende, welche länger als sechs Monate in den Nothilfestrukturen leben. Aus der Antwort des Bundesrates auf die Interpellation von Schmid-Federer geht hervor, dass sich im Jahr 2012 rund 2363 Kinder und Jugendliche, davon 24 unbegleitete minderjährige Asylsuchende, in den Nothilfestrukturen befanden. Die durchschnittliche Bezugsdauer betrug vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2012 rund sieben Monate (224 Tage). Der Maximalwert lag bei knapp fünf Jahren (1734 Tage). Die Motion wurde vom Bundesrat zur Ablehnung empfohlen, die Behandlung im Nationalrat steht noch aus (Stand Juni 2014).  

Zu tragischen Situationen kommt es, wenn sich die Eltern eines Kindes trennen und ein Elternteil dadurch die Aufenthaltsbewilligung verliert. Dazu wiederum eine Fallbeschreibung der Schweizerischen Beobachtungsstelle:  

«Yunus», ein türkischer Staatsangehöriger, heiratete eine Schweizerin, mit welcher er eine Tochter hat. Er erhielt eine Aufenthaltsbewilligung, die nach der Scheidung aber nicht mehr verlängert wurde. Er kehrte in die Türkei zurück und versuchte zweimal ein Visum für den Besuch seiner Schweizer Tochter zu erhalten, dies wurde jedoch immer abgewiesen. Nach der Scheidung von seiner zweiten Frau reiste «Yunus» illegal in die Schweiz ein, um hier zu arbeiten. Ein Jahr später reichte er das Gesuch um umgekehrten Familiennachzug aufgrund seiner Schweizer Tochter, die mittlerweile zwölf Jahre alt war, ein. Der Kanton bewilligte das Gesuch, jedoch lehnten es sowohl das BFM wie auch das Bundesverwaltungsgericht ab. Sie begründeten es damit, dass «Yunus» keine genügend enge Beziehung zu seiner Tochter habe. Er könne diese Beziehung auch mit modernen Kommunikationsmitteln aufrecht erhalten. Dies, obwohl das kantonale Jugendamt bestätigte, dass für die Tochter der Vater die einzige stabile Bezugsperson ist. (Fall 137, Schweizerische Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht)   

Für Diskussionsstoff sorgt mitunter auch der Umgang der Sozialversicherungen mit Sans-Papiers. Sollen Sans-Papiers AHV-Beiträge bezahlen (müssen) oder nicht? Sollen sie sich krankenversichern lassen und gar von der Prämienverbilligung profitieren dürfen? 

Sowohl die Motion zur Abschaffung des Krankenkassenobligatoriums für Sans-Papiers, wie auch die Parlamentarische Initiative, welche das Recht auf Prämienverbilligung aufheben wollten, kamen im Parlament nicht durch. Sans-Papiers haben damit das Recht, eine Krankenversicherung abzuschliessen und Prämienverbilligung in Anspruch zu nehmen. Die Krankenkassen sind verpflichtet, Sans-Papiers aufzunehmen. Trotzdem sind etwa 90 Prozent der Sans-Papiers nicht krankenversichert, berichtet humanrights aufgrund von Expertenaussagen. In der Praxis ist es offenbar faktisch unmöglich, dass Sans-Papiers selbstständig eine Krankenversicherung abschliessen. Häufig übernehmen deshalb Beratungsstellen für Sans-Papiers für sie diese Aufgabe. Asylsuchende in der Nothilfe müssten obligatorisch krankenversichert werden. Nicht alle Kantone halten sich jedoch an die Vorschrift (KVV, Art. 92d).    

Die Eidgenössische Kommission für Migrationsfragen (EKM) erklärt die politischen und rechtlichen Tendenzen betreffend Sans-Papiers unter anderem wie folgt: Einerseits dürfte es Sans-Papiers aus rechtlicher Sicht per Definition gar nicht geben, weshalb diese Gruppe bei der Gesetzgebung in aller Regel nicht berücksichtigt werde. Andererseits liessen sich die gesetzlichen Zulassungsbestimmungen nicht immer konsequent durchsetzen. "Auch Sans-Papiers stehen, selbst wenn sie gegen das (Ausländer-)Gesetz verstossen, Menschenrechte, Grundrechte und soziale Rechte zu", so die EKM (EKM, 2010, S. 36). Auf der anderen Seite stehe der Nationalstaat, der den Anspruch habe, mit seiner Migrationspolitik und Ausländergesetzgebung darüber bestimmen zu dürfen, wem Einreise und Aufenthalt gewährt werde. Die Politik der Abriegelung gerate dabei aber in Widerspruch zu international und national anerkannten Rechtsgrundlagen. Für die EKM stellt sich die Frage, welchen Rechten Priorität eingeräumt werden soll und was verhältnismässig ist, wenn Grundrechte oder soziale Rechte eingeschränkt werden (EKM, S. 36).

In ihren Empfehlungen (2011) spricht sie sich für pragmatische Lösungen aus und empfiehlt den Behörden, ihren Handlungsspielraum zugunsten der Menschenrechte oder der Kinderrechtskonvention auszunutzen. Bei gut integrierten Personen ohne regulären Aufenthalt, die schon seit vielen Jahren in der Schweiz leben, empfiehlt sie, die Härtefallgesuche grosszügig auszulegen. Die EKM spricht sich auch dafür aus, die kantonalen Unterschiede bei der Regularisierung von Sans-Papiers im Sinne einer Gleichbehandlung aufzuheben (EKM, 2011, S. 9). Die restriktive Praxis der Bundesbehörden bei der Beurteilung von Härtefallgesuchen veranlasste übrigens die Eidgenössische Ausländerkommission (EKA - Vorgängerkommission der EKM) im Jahr 2007 ihre Vermittlerrolle bei der Einzelfallprüfung von Härtefallgesuchen aufzugeben.

Ein weiteres Argument, das für eine pragmatische Vorgehensweise spricht, ist die Tatsache, dass Sans-Papiers häufig in Branchen arbeiten, die durch Schweizer oder EU-Staatsangehörige nicht vollständig abgedeckt werden. Dies betrifft insbesondere Branchen wie die Gastronomie, die Hotellerie, das Baugewerbe, die Landwirtschaft und private Haushalte (EKM, 2011, S. 3).

Seit Jahren setzen sich Sans-Papiers mit Unterstützungsgruppen für eine kollektive Regularisierung ihres Aufenthaltsstatus ein. Diese Forderung hatte in National- und Ständerat bisher zwar keine Chance. Trotzdem wurden einige Erfolge erzielt, wie zum Beispiel das Recht, eine Krankenkasse abzuschliessen oder die Möglichkeit, Härtefällegesuche einzureichen.

So führte eine grosse Kampagne in Genf dazu, dass dieser Kanton im Januar 2005 von Bern 5000 Aufenthaltsbewilligungen für Hausangestellte forderte. (Allerdings steht bis heute offenbar eine Antwort auf diese Forderung noch aus). Oder es gibt Petitionen wie jene zugunsten der Regularisierung des Aufenthaltsstatus von Hausangestellten, die von einer Sensibilsierungskampagne begleitet werden.

Ihren Anfang nahm die Mobilisierung von Sans-Papiers im Frühling 2001. In diesem Jahr kam es zu mehreren Kirchenbesetzungen in den Kantonen Waadt, Freiburg und Neuenburg, sowie in den Städten Basel, Bern und Zürich. Auslöser dafür war, dass die letzte Ausreisefrist für ehemals aufgenommene Kosovoflüchtlinge ausgelaufen war. Gleichzeitig lief ein Vernehmlassungsverfahren des Bundes, das die Rekrutiereung von Arbeitnehmenden aus dem Nicht-EU-Raum ausschliessen wollte. Im Dezember 2002 fand ein Runder Tisch mit Vertreterinnen und Vertretern der Sans-Papiers, NGO und Behörden statt. Es wurden zwar keine verbindlichen Beschlüsse gefasst. Doch aus dieser Bewegung heraus entstanden diverse Kollektive, welche die Sans-Papiers vereinigten und sie unterstützten.

Die Petition mit dem Titel: "keine Hausarbeiterin ist illegal" wurde am 5. März 2014 dem Bundesrat übergeben. Eingereicht wurde die Petition von einem eigens dafür gegründeten Verein, dem 30 Mitgliederorganisationen angeschlossen sind. Die Petition fordert Aufenthaltsbewilligungen für Hausarbeiterinnen ohne geregelten Aufenthaltsstatus, deren sozialen Schutz und den Zugang zu Arbeitsgerichten, ohne das Risiko einer Ausweisung. Eine schriftliche Antwort von Mario Gattiker, Direktor Bundesamt für Migration, folgte postwendend am 21. März 2014. Die Antwort war klar und deutlich: "Vor dem Hintergrund der bestehenden rechtlichen Möglichkeiten und des wiederholt bekräftigten politischen Willens, an der geltenden Rechtsstellung von Personen ohne Aufenthaltsstatus festzuhalten, kann Ihren Anliegen leider keine Folge geleistet werden…"